规划改革：痛苦挣扎OR凤凰涅槃？

新土地规划人

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-壹-

一声叹息

终于，规划界还是没忍住那最后一哆嗦！

当上层正在积极筹划推进机构改革、各界正在热议空间规划体系改革之时，迫于各方压力，带着自身的迷茫、焦躁与不安，开启了新一轮的总规修编！

这情形，很像哥伦布登船开启新的航程，但更像唐吉可德骑马开始新的征程，充满悲情的理想主义色彩！

也许是脱胎于建筑学的缘故，规划界从不缺理想主义者，每个规划师从业之初都有一个“让世界因我而美好”的梦想！但理想很丰满，现实很骨感！

最终，在几大规划博弈中，一直以“空间”引以为傲的城乡规划，被并不以“空间”擅长的国土规划击败，这对于一向崇尚理想、崇尚价值、崇尚技术的规划界来说，打击之深远，可想而知！

其实，原厦门市规划局局长赵燕菁早在2011年就说过，“我有一种预感，下一次规划革命，不会是规划编制的革命，也不会是规划理论的革命，而会是规划管理的革命。”

很遗憾，七年后，一切应验！

更遗憾的是，而今，规划界依然不自知，依然在探讨规划编制改革！ 

-贰-

悖论VS怪圈

正如几大猜想，引领了国际数学界数百年的发展；同样，几大悖论或怪圈，引领或困惑着中国规划界数十年的发展。

自1956年，中国现代城乡规划确立以来，规划一直在改革，为何仍然要改革？

在所有近83个法定规划序列中，城乡规划可以说最为科学严谨、逻辑自洽，为何地位不如其它？

城乡规划可谓包罗万象，一直强调自身规划引领，但为何屡屡被架空？

城乡规划一直追求空间至上，但为何最终依然被国土规划上位？

城乡规划强调自上而下、“强计划”色彩的刚性调控，但面对复杂多变的市场，为何屡被突破？

所谓的规划改革，呼声更多来自于内部，而所谓的改革，更多停留于技术成果内容和表达形式的局部改进？ 

-叁-

成也空间，败也空间

伴随着改革开放40年，尤其是土地财政的十多年，城乡规划一路高歌猛进，可谓风光无限！规划师心中的空间理想、空间独尊、空间技术，可谓日驱化境！

正如，金庸武侠中的武功高手，专攻一路，招数有余，心法不足，逐渐走火入魔！

规划界不知不觉中陷入一种误区：

过于迷恋技术精进和自身内容的逻辑自洽，忽略规划作为公共政策的本质属性；

过于强调物质建设，而建设本身不创造价值，发展才是地方政府主题；

过于强调空间单一思维，忽略经济、社会、人文、生态、治理、制度等多元思维；

过于强调空间理性，忽略事权边界与空间边界之间关系的厘清；

过于强调内容全面，忽略战略引领、刚性管控、弹性引导的总规本质；

过于强调技术成果的编制，忽略实施、管理；

过于强调技术成果内容、表达形式的改进，忽略编制、审批。

从规划体系上，构建了空间尺度上的国家城镇体系规划、省域城镇体系规划、地级市城市总体规划、县域城乡总体规划、乡镇总体规划、村庄规划；

从竖向维度，构建了总体规划、片区规划、控规、修规；从横向维度，构建了总规、专项、设计、近期、专题等，可以说在全国所有规划门类中城乡规划成果体系是最为复杂、最为多样的规划类型。

当在技术上越加完善，在偏离公共政策的本质属性上就越远；当在门类上越加齐全，在偏离战略引领的核心特征上就越远。

终于，当2008年，城市总体规划逐渐升级为城乡总体规划，意图超越土地利用规划，实现全域覆盖以来，国土、住建、发改三大系统博弈进入白热化阶段，相反，在以往城市总体规划阶段，三者之间反倒相安无事。很可惜，城乡规划没有把握好机会，而是逐渐迷失、逐步边缘！

也正因为如此，相比国土和发改系统规划的几十年如一日，城乡规划年年谈改革，一年一小变、三年一大变，那么规划界所追求的改革究竟是什么？

归根到底是有法定地位，但无权威地位。

1992年邓小平在深圳画了一个圈，而今规划界核心问题也是解决好圈内和圈外问题。

一是圈外，规划间不协调带来的各类违法、掣肘、浪费和污染问题，这类正是当前多规合一、空间规划等关注的焦点和核心，

另一类是圈内，则又可分为一种是规划合法、各类规划都协调，但无用甚至误导，无法引导发展，无法实施和落地，甚至影响发展，

另一种是城乡规划系统内各规划之间相互矛盾、相互打架问题，圈内的问题大量存在，但讨论不多，也不被重视，而这也正是城乡规划逐步迷失和失去权威和法定地位的其中一项很重要原因。

-肆-

顾影自怜VS凤凰涅槃

但随着机构改革，自然资源部成立，住建部规划事权易主，空间规划一统天下。改革时差中彷徨前行的总体规划，究竟能走多远？或许是回光返照的最后一轮，短暂的繁华过后，未来的路在何方？

随着机构改革，空间话语权之争大局落定，从系统来说住建系统为代表的城乡规划落败，但从职业角色来说，或许设计行业和规划师的春天开始到来。原有的博弈和藩篱打破，广阔空间大有可为。

空间规划体系，只是起点，空间发展将是未来的长期主题。而“发展”，也正是以往总规中所欠缺的。

当我们与其在探讨城乡总体规划究竟能否夺回权威地位、究竟能走多远，城乡总体规划该究竟如何编制、技术成果如何表达时，倒不如换一种视角来重新审视规划、审视自身、审视未来。

1、重新认识中国

中国改革开放的成功，很大程度上取决于竞争型地方政府体制。尤其是县域体制设置，犹如中国版“联邦制”，本质上又类似于一个个超大型股份制企业，书记、县长则为董事长、总经理，可以说正是中国奇迹背后的逻辑。

2、树立“书记”视角

中国特殊国情下，在严苛的官员选拔和考核机制下，严格的年龄限制要求下，书记追求在极短任期内的政绩无可厚非，不能责怪其急功近利，人之常情。

着力历练政治家思维、树立长远战略眼光。国内外代表性的规划理论与实践都并非来自于规划界，而是政治家、实业家，诸如伦敦卫生法、美国城市美化运动、孙中山建国方略、深圳特区、两山理论等。

曾经被规划界调侃的郑东新区等一系列新城、新区，而今繁花似锦，千年大计雄安新区建设等等。

3、重新认识规划

规划的本质是公共政策，而非技术工具；规划师要敢于向权力者诉说真理，这实际上只是一厢情愿；社会科学不存在真理，而应是向权力者争取话语权，诉说利害；规划只有影响决策，才是真正的地位提升；

规划权威不取决于所谓的法定地位，而取决于政治地位，即在政府核心领导心目中的地位，要首先影响一把手，进而影响决策，从而保证规划的顺利实施。

4、重新认识城市

静态蓝图式的规划并不适应瞬息多变的城市；城市的发展仍是第一要务；城市某种程度上的“公司化”属性，要求规划不仅要懂空间，更要懂城市运营；

单元式、板块化空间一步步推进要优于大而广的全面铺开，在西安曲江、合肥罍街、天鹅湖政务新区等的成功实践。

5、重新认识外部

一方面是规划行业面临的危机四伏，另一方面则是行业外部的如火如荼；华夏幸福为代表的产业新城模式；蓝城为代表的特色小镇模式；

泛华、深圳棕榈为代表的城镇综合解决方案模式；央企的PPP模式等；陕西袁家村的村集体主导乡村振兴模式；阿里巴巴城市大脑、智慧城市解决方案等。

规划行业不能闭门造车，应该多从外部汲取营养，不仅要着重横向一体化，也应着重纵向一体化；

规划队伍不能仅局限于建筑、规划、地理等传统专业局限，而应该更加多元，尤其是加强经济、社会、金融、管理等专业人才的加入。 

最后想说，

任何真正变革，都不是来自于内部，而是来自于外部。规划的革命，或许不来自于行业自身，而是来自于外来者！

下一次规划革命，不会是规划编制的革命，不会是规划理论的革命，也不会是规划管理的革命，或许，是来自于规划行业外的革命！

套用互联网用语，“打败你，与你无关”！

李俊鹏

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国家注册规划师，高级工程师

擅长战略策划咨询，从业10余年，操盘城市发展战略、特色小镇、文旅等各类实战案例100余项。

来源：大鹏视野（ID：L15093282288）

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